Autor: Magdalena Petrovska

Nezavisnost ustavnih sudova jedan je od temelja modernog ustavotvornosti i vladavine prava. Ona podrazumijeva institucionalnu, funkcionalnu i personalnu autonomiju sudija. Donošenje odluka treba da bude slobodno od uticaja zakonodavne i izvršne vlasti, kao i političkih stranaka. U idealnom sistemu, sud odlučuje na osnovu Ustava, zakona i pravne argumentacije. Ustavni sud ima dvostruku ulogu. On je arbitar ustavnosti i čuvar osnovnih vrijednosti ustavnog poretka. Kontrolom zakona, sud uspostavlja ravnotežu između vlasti i štiti ljudska prava. Stoga je njegova nezavisnost preduslov za sprečavanje koncentracije moći.

U posttranzicionim balkanskim demokratijama, ova nezavisnost se često krši. Institucije karakteriše snažna partijska pristrasnost. Ustavni sudovi se suočavaju sa direktnim i indirektnim pritiscima. Oni nastaju tokom izbora sudija, kroz medijske kampanje, zakonske izmene ili institucionalne blokade. Umesto korektivnog, negativnog zakonodavca i čuvara ustavnog poretka, sud ponekad postaje produžena ruka partiokratije.

Makedonija: između normativne autonomije i partijske dominacije

Ustavni sud Republike Makedonije je postavljen kao sui generis tijelo. On je van klasične podjele vlasti i zadužen je za zaštitu ustavnosti. Teoretski, ova pozicija mu pruža distancu od politike. U praksi, ova distanca nije uvijek stvarna. Način izbora sudija je ključni problem. Iako postoji više predlagača, parlamentarna većina ima dominantnu ulogu. U uslovima jake partijske discipline, izbor se često svodi na politički dogovor. Umjesto vrhunskih pravnih stručnjaka, kandidati se biraju prema političkoj pripadnosti. To direktno utiče na nezavisnost suda. Počinje već u fazi njegovog konstituisanja. Ako je izbor politički, autonomija je oslabljena od samog početka.

Dodatni problem je izbor sudija čija oblast stručnosti nije ustavno pravo. Iako se biraju „istaknuti“ pravnici, procenat pravih pogodaka praktično ne postoji. Iako se biraju profesori i drugi članovi pravne struke, mnogi od njih ne znaju kako da obavljaju sudsku funkciju. Ovakav način funkcionisanja samo dodatno zatrpava ustavni sud njegovim već prekomjernim brojem problema. To rezultira smanjenim kvalitetom efikasnog i efektivnog donošenja odluka i ukupnog rada institucije. Istovremeno, kao rezultat katastrofalnog okvirnog sporazuma od prije dvije decenije, ulažu se napori da se postigne etnička ravnoteža, što često dodatno politizuje proces. U protekloj deceniji, sud je takođe radio u nepotpunom sastavu. Razlozi su bile političke blokade i neslaganja između vladajuće stranke i opozicije, posebno istaknuta u političkoj krizi u koju je Makedonija ušla 2017. godine. To je smanjilo njegovu efikasnost i stabilnost.

Institucionalna postavka dodatno povećava ranjivost. Sud ima veoma ograničene nadležnosti i nema institut ustavne tužbe. To znači da građani nemaju direktan pristup zaštiti svojih prava. U takvim uslovima, sud često ostaje uzdržan i ne reaguje blagovremeno. U praksi se jasna uzdržanost primjećuje u politički osetljivim slučajevima, što može imati malu pozitivnu stranu, ali u velikoj mjeri vezuje ruke već osakaćenom sudu, jer u vrijeme kada je užareno izuzetno osjetljivo političko pitanje nije baš najpametnije oštro reagovati na njega aktiviranjem ustavnog suda, ali s druge strane, ćutanje se ne smije cementirati.

Primjer je odnos prema Prelaznom sporazumu sa Grčkom. Sud se proglasio nenadležnim. Sličan pristup se primjećuje i u Prespanskom sporazumu. Sud je odbio da pokrene postupak za ocjenu ustavnosti zakona o ratifikaciji. Ovo ukazuje na primjenu doktrine sudske samouzdržanosti. Sud izbjegava da se upušta u politički osetljiva pitanja. To smanjuje obim ustavnosudske kontrole. Pored toga, postoje i direktni pritisci. U određenim slučajevima, politički akteri su javno prijetili sudu. Indirektni pritisak se vrši putem javnog diskursa i medija. Ovo ozbiljno potkopava povjerenje u instituciju. Pored toga, odsustvo ustavne žalbe je značajna slabost.

U mnogim evropskim sistemima, ona je ključni instrument za zaštitu prava. U Makedoniji takav mehanizam ne postoji, iako je bilo inicijativa za njegovo uvođenje. Još jedan problem je nedostatak zakona o Ustavnom sudu. Iako postoje strahovi od političkog uticaja, takav zakon bi mogao donijeti veću pravnu sigurnost i transparentnost. Takav podvig je nezamisliv za mnoge, koji predviđaju da negativni zakonodavac i čuvar Ustava ne smije biti „ograničen“ zakonom, ali moramo priznati da je u makedonskom Ustavu regulacija istog prilično suvoparna, što ostavlja praznine i nejasnoće za situacije u kojima će sud morati sam da odlučuje.Kao primjer, ističem Zakon o Ustavnom sudu Makedonije, objavljen u „Službenom glasniku Socijalističke Republike Makedonije“ br. 45/XIX od 31.12.1963. godine.

Srbija: institucionalni model i politička stvarnost

U ustavnopravnom sistemu Republike Srbije, izbor sudija Ustavnog suda sprovodi se po mješovitom modelu, pri čemu su u proces uključene zakonodavna, izvršna i sudska grana vlasti. Iako takav model teoretski obezbjeđuje ravnotežu, u praksi dominacija političke većine značajno relativizuje ovaj mehanizam. Konkretni primjeri iz skorašnje prakse potvrđuju ovu tezu.

Stav Ustavnog suda Srbije prema pitanju ustavnosti mjera uvedenih tokom vanrednog stanja na vrhuncu pandemije Kovid-19 je posebno ilustrativan. Dugo vremena sud nije postupao po inicijativama za ocjenu ustavnosti odluka o ograničavanju kretanja i drugih restriktivnih mjera, što je bilo predmet intenzivnih kritika javnosti i medija. Kada je konačno donio presudu, sud je uglavnom potvrdio mjere, pri čemu je dio javnosti ocijenio da je sud pokazao izraženu uzdržanost prema izvršnoj vlasti u vremenima krize.

Pored toga, značajan primjer su i postupci suda u vezi sa Briselskim sporazumom između Srbije i Kosova. Uprkos brojnim inicijativama za ocjenu njegove ustavnosti, Ustavni sud Srbije je praktično izbjegavao davanje jasnog i suštinskog odgovora o svom ustavnom statusu, što je u javnosti tumačeno kao pokušaj izbjegavanja direktnog suočavanja sa pitanjem visoke političke osjetljivosti. Često se ističe i dugotrajna neefikasnost suda u odlučivanju o inicijativama koje se odnose na izborne uslove i regulaciju medija, posebno uoči izbora. U takvim situacijama, vremenska dimenzija donošenja odluka je od ključnog značaja, jer odložena odluka gubi svoju praktičnu efikasnost i indirektno podržava postojeći politički status kvo.

Ovi primjeri, koji su bili predmet medijske pažnje i javne debate, ukazuju na to da, uprkos formalnom institucionalnom dizajnu, Ustavni sud Srbije često djeluje u kontekstu snažnog političkog okruženja, gdje se uzdržanost, odlaganje ili selektivno djelovanje mogu tumačiti kao pokazatelji indirektnog političkog uticaja.

Crna Gora: institucionalna kriza i politička zavisnost

Ustavni sud Crne Gore je formalno najviša institucija za zaštitu ustavnosti i zakonitosti, kao i ključni mehanizam za garantovanje ljudskih prava i sloboda u pravnom sistemu. Njegova nadležnost obuhvata ocjenu ustavnosti zakona, rješavanje ustavnih sporova i odlučivanje o ustavnim žalbama, što ga pozicionira kao centralnu tačku ustavne kontrole.

U tom smislu, crnogorski model predviđa i ustavnu žalbu kao instrument putem kojeg građani mogu tražiti zaštitu kada smatraju da su im povređena Ustavom zagarantovana prava, što teoretski predstavlja snažan mehanizam individualne ustavne zaštite. Međutim, uprkos ovom normativnom postavljanju, praksa pokazuje značajna odstupanja između formalne nezavisnosti institucije i njenog stvarnog funkcionisanja, posebno u kontekstu snažno izražene politizacije procesa izbora sudija i ponavljajućih institucionalnih kriza koje su više puta dovodile u pitanje funkcionalnost samog suda.

Jedan od najilustrativnijih skandala u ovom kontekstu je period 2022. i 2023. godine, kada se ovaj ustavni sud našao u stanju ozbiljne institucionalne blokade zbog višestrukog neuspjeha Skupštine da izabere nove sudije. Zbog političkih neslaganja između vladajućih i opozicionih stranaka, sud je radio sa smanjenim brojem sudija, a u određenim trenucima je bio doveden na ivicu kvoruma, što je praktično dovelo u pitanje njegovu sposobnost da odlučuje o ustavnim žalbama i drugim ključnim slučajevima. To je dovelo do zaostatka hiljada neriješenih predmeta i ozbiljnog kašnjenja u ustavnom pravosuđu, što je postalo predmet kritika kako domaće javnosti, tako i međunarodnih institucija, uključujući i Evropsku uniju, koja je takve situacije povezivala sa slabljenjem vladavine prava.

Paralelno sa institucionalnom blokadom, posebno je kontroverzan i način izbora ustavnih sudija, koji je u više navrata bio predmet političkih dogovora i zakulisnih pregovora. U crnogorskoj praksi, fenomen takozvanih „paketnih imenovanja“, gde se sudije ne biraju pojedinačno na osnovu jasnih stručnih kriterijuma, već kao dio širih političkih dogovora između stranaka. To je bio slučaj i u procesima izbora u periodima kada je sud ostajao bez dovoljnog broja članova, pri čemu su mediji i deo stručne javnosti ukazivali da je izbor rezultat političkog cjenkanja, a ne transparentne i meritokratske procedure. Ovo direktno pojačava percepciju da su ustavne sudije proizvod političke ravnoteže, a ne institucionalno nezavisnog izbora.

Pored toga, ozbiljne kontroverze su se pojavile oko pitanja mandata sudija i njihovog legitimiteta, kada je u određenim situacijama Skupština pokušavala da utvrdi da je pojedinačnim sudijama istekao mandat. To je dovelo do institucionalnog sukoba između negativnih i pozitivnih zakonodavaca, jer je sud u praksi odlučivao o pitanjima direktno vezanim za njegov sastav. Takva situacija je ocijenjena kao pravno i institucionalno osjetljiva, jer je pokrenula pitanja potencijalnog sukoba interesa i dodatno potkopala povjerenje u nepristrasnost sudske institucije.

U širem kontekstu, ovi primjeri ukazuju na kontinuiranu politizaciju ustavnog sudstva u Crnoj Gori. Način izbora sudija, zavisnost od parlamentarnih sporazuma i ponavljajuće institucionalne blokade stvaraju uslove u kojima Ustavni sud ne funkcioniše u potpunosti kao autonomni arbitar, već kao institucija osjetljiva na politički balans snaga.

Stoga, iako ustavna žalba i snažna ustavna jurisdikcija formalno postoje, njihova efikasnost je ograničena strukturnim slabostima i političkim uticajima. U krajnjoj liniji, crnogorski primjer jasno pokazuje da partijski sporazumi i institucionalne blokade mogu fundamentalno potkopati nezavisnost ustavnog sudstva, pretvarajući ga od garanta ustavnog poretka u instituciju koja je djelimično zavisna od političkih procesa koje bi trebalo da kontroliše.

In fine, ustavni sudovi u regionu formalno posjeduju garancije nezavisnosti, ali u praksi ona ostaje ograničena. Politički uticaj, način izbora sudija i institucionalne blokade stvaraju sistem u kojem njihova efikasnost zavisi od političkog konteksta. Umjesto potpuno autonomnih korektiva vlade, oni često deluju uzdržano, posebno u politički osetljivim slučajevima. To relativizuje njihovu ulogu čuvara ustavnog poretka. Stoga se jačanje njihove nezavisnosti ne može postići samo zakonskim rješenjima. Potrebna je depolitizacija izbora sudija i razvoj institucionalne kulture koja će obezbijediti stvarnu, a ne samo formalnu autonomiju.